Интервью World Geostrategic Insights с Томасом Вухте о результатах саммита в Кэмп-Дэвиде между Южной Кореей, Японией и США, продолжающемся «диалоге» между Южной Кореей, Японией и Китаем и перспективах создания многосторонней структуры безопасности в Северо-Восточной Азии.
Томас Вухте (Thomas Wuchte) — основатель организации «Лидерство многостороннего взаимодействия и сотрудничества» (GCMCC), базирующейся в Вашингтоне (округ Колумбия) и Бангкоке. Он занимал должности исполнительного директора Международного института правосудия и верховенства закона (Валлетта, Мальта), старшего управляющего директора Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), старшего советника Государственного департамента США, сотрудника Министерства обороны США.
Вопрос 1 — 18 августа 2023 года Южная Корея, Япония и США установили «новую веху» в сотрудничестве на историческом саммите в Кэмп-Дэвиде (штат Мэриленд). Президент США Джозеф Байден созвал этот саммит с премьер-министром Японии Фумио Кисидой и президентом Южной Кореи Юн Сук Ёлем, чтобы закрепить общую для трех стран повестку дня в области безопасности для сдерживания Китая и Северной Кореи. По итогам саммита было принято совместное заявление, получившее название «Дух Кэмп-Дэвида», а также отдельные трехсторонние принципы и совместное обязательство консультироваться друг с другом по вопросам угроз безопасности. Каково Ваше мнение о результатах саммита? Был ли он направлен на формирование «мини-НАТО»? В целом, что этот саммит и принятые на нем обязательства будут означать для безопасности в регионе Северо-Восточной Азии?
Ответ 1 — Саммит является логическим результатом после нескольких лет отсутствия прогресса в рамках формулы шестисторонних переговоров. Без прямого знания долгосрочных ожиданий и финансирования создание «мини-НАТО» было бы практически невозможно с точки зрения ресурсного подхода. Да и не нужен такой подход в качестве первого шага к решению застарелых проблем. Когда в начале-середине 2000-х годов я часто обсуждал этот вопрос на политическом уровне, а шестисторонние переговоры периодически принимали участие, более развитая региональная структура по типу Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) всесторонне рассматривалась, обсуждалась, но не хватило политической воли для достижения согласия. Мои ответы на эти вопросы вытекают из этого и из того, где мы находимся сегодня, а именно в применении европейских моделей к другим регионам. Когда после ОБСЕ такая модель была предложена достаточно формально, политики-единомышленники из США тогда рассматривали Региональный форум Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) как лучшую альтернативу политике безопасности, а не новую структуру. Я вижу, что участники саммита признают, что сегодня более целенаправленное и менее масштабное соглашение о сотрудничестве могло бы принести больше пользы, и что Региональный форум АСЕАН не может в полной мере решать проблемы Северо-Восточной Азии. Нынешняя обстановка в сфере безопасности говорит о том, что в ближайшее время будет сложно институционализировать меры по укреплению доверия в регионе за пределами США, Японии и Кореи, хотя можно было бы включить Тайвань в качестве молчаливого партнера в таких областях, как морское сотрудничество. Существует множество барьеров и проблем, препятствующих сотрудничеству в области безопасности даже между этими тремя странами, которые, по общему признанию, должны включать Китай в качестве прилегающего регионального стержня. Эти проблемы включают, но не ограничиваются длительными двусторонними морскими спорами, историческими проблемами и соперничеством за власть между союзниками каждой из стран. Современное общественное впечатление от отношений каждой из стран носит эпизодический и порой неблагоприятный характер, но сегодня оно лучше, чем в начале 2000-х годов.
Прежде всего, я надеюсь, что нынешний саммит заставит вновь обратить внимание на то, почему до сих пор не создана более мощная структура многостороннего сотрудничества по типу ОБСЕ. На мой взгляд, существует бесчисленное множество вариантов того, почему этого не произошло. Прежде всего, для того чтобы создать структуру доверия или сотрудничества, необходимо принять важное коллективное решение. На самом деле для начала такого процесса необходимо иметь политическую волю, а затем — ресурсы для продвижения этой идеи в течение последующих лет. По моему мнению, этот саммит во многих отношениях является отличным стратегическим выбором, и мой энтузиазм сопровождает недавнюю политическую волю Японии, Южной Кореи и США. Я с энтузиазмом осознаю, что какая-то форма многостороннего сотрудничества имеет под собой основу. Да, кризис есть везде, и на Украине, и в Израиле, и в других местах, но тем не менее задача укрепления конструктивного взаимодействия между странами Северо-Восточной Азии особенно своевременна и важна в долгосрочной перспективе. Еще один очаг конфликта, особенно в морском пространстве Азии, стал бы практически непреодолимым барьером для глобального роста из-за цепочек поставок.
Наши лидеры могут и должны мыслить стратегически, решая текущие кризисы. Европа выиграла от упорядоченного процесса взаимодействия, и за принципами Хельсинкского заключительного акта и опытом ОБСЕ уже стоит долгая история. Я по-прежнему убежден, что многостороннее сотрудничество — это единственный долгосрочный беспроигрышный вариант, хотя и признаю, что у ОБСЕ сейчас много проблем с реализацией собственных подходов к укреплению доверия. Затрагиваемые стороны знают об этих моделях и, возможно, просто не готовы пойти на такие политические жертвы, которые необходимы для присоединения к более коллективному подходу к вопросам безопасности. Мы не должны терять надежду, и саммит — это новый старт.
Вопрос 2 — 26 сентября 2023 г. Южная Корея приняла у себя высокопоставленных дипломатов из Китая и Японии для проведения редкой трехсторонней встречи, которая рассматривалась как попытка снять озабоченность Пекина растущими связями Сеула и Токио с США в сфере безопасности и возродить давно не проводившийся трехсторонний саммит лидеров. Каково Ваше мнение? Могут ли Южная Корея и Япония добиться хороших отношений с Китаем, несмотря на прочные партнерские отношения с США?
Ответ 2 — Мой опыт, накопленный за время наших усилий и дискуссий на международной арене, показал, что главным вопросом/возражением против создания «ОБСЕ для Северо-Восточной Азии» и развития связей в области безопасности, начиная с Японии и Южной Кореи, было то, что это будет рассматриваться как средство «ограничения Китая» (для читателя в качестве справочной информации, партнерами ОБСЕ по взаимодействию в Азии являются — Афганистан, Австралия, Япония, Южная Корея и Таиланд). Эти партнеры рассматривались в первую очередь как американские союзники или тесно связанные с США. Афганистан значительно изменился в этом отношении, и я признаю, что Северная Корея постоянно присутствует, но далека от партнерства с какой-либо из сторон саммита. Монголия была азиатским партнером, которого государства-участники ОБСЕ договорились включить в качестве 57-го члена, географически расположенного между Россией и Китаем. Итак, «как вести диалог с Китаем?» — еще один важный вопрос. В некотором смысле обращение к теме трехсторонней организации, членом которой является Китай, делает этот вопрос, как мне кажется, менее актуальным. Китай уже имеет место за одним трехсторонним столом, и поэтому обсуждение ОБСЕ или других процессов/механизмов в этом контексте не должно выглядеть и не должно выглядеть исключающим. Они уже участвуют в этом процессе на одном уровне, и я думаю, что это очень помогает и открывает реальные перспективы. Я имею в виду Секретариат трехстороннего сотрудничества (TCS) с Китаем, Японией и Южной Кореей. Это просто момент, на который следует обратить внимание, и Секретариат в основном организует дискуссии, нейтральные по тематике и подходам. В рамках TCS действует множество трехсторонних механизмов, которые в целом направлены на укрепление социально-экономического доверия, а не безопасности как таковой.
Помимо ТСБ и предыдущего пункта о региональном форуме АСЕАН, в Северо-Восточной Азии нет сопоставимой структуры для другого регионального форума по безопасности или даже согласия инициировать такой альтернативный механизм — потребуется эффективный механизм для формализации этого усиленного обмена, если удастся договориться о переходе от транзакционных соглашений к более коллективному партнерству. От саммита нужно отталкиваться постепенно. Для начала необходимо продемонстрировать, что, подобно опыту ОБСЕ и других аналогичных площадок для диалога и сотрудничества в области безопасности, небольшой поначалу секретариат имеет непосредственное отношение к решению сохраняющихся проблем, характерных только для Северо-Восточной Азии. При таком количестве нерешенных вопросов имеет смысл сконцентрироваться на некоторых элементах существующих моделей для продвижения многонациональной и/или многосторонней дипломатии в Северо-Восточной Азии.
Например, можно начать с подхода ОБСЕ к измерению безопасности, а именно с диалога в рамках Форума по сотрудничеству в области безопасности (ФСБ) или Комитета по безопасности Постоянного совета (ПС). В современном мире, где стратегические мыслители постоянно говорят о «глобализации» идей и проблем, то, что иначе не удается привлечь внимание, — это связь между устоявшимися многосторонними структурами в Европе, чтобы их можно было применить в регионе с аналогичными проблемами, но менее прочными институциональными основами именно для такого диалога. Международные, региональные и субрегиональные организации играют важную роль в усилиях по борьбе с глобальными угрозами миру и безопасности, в том числе и с точки зрения моей работы в области борьбы с терроризмом.
Феномен иностранных боевиков-террористов (ИБТ) не нов, хотя и приобрел новое значение и масштаб за последние 10 лет, а в последнее время — после последнего пристального рассмотрения моделей Северо-Восточной Азии. ФТФ затрагивают несколько вопросов борьбы с терроризмом, которые международное сообщество пытается решить и, как правило, находит в этой области согласие. АРФ, АСЕАН и ОБСЕ вносят активный региональный вклад в эти ЦФТ, содействуя политическому диалогу, обмену опытом и наращиванию потенциала. За последние десять лет ОБСЕ значительно расширила свое определение безопасности вокруг борьбы с терроризмом и по многим направлениям, включая охрану общественного порядка, границ, поскольку традиционные вопросы ФСОБ отошли на второй план. Северо-Восточная Азия могла бы начать с такого постепенного сотрудничества, характерного для данного региона, и, я бы сказал, с большей ориентацией на границы.
Вопрос 3 — Северо-Восточная Азия — это регион, характеризующийся огромным экономическим динамизмом и растущей социально-экономической взаимосвязанностью. В то же время Северо-Восточная Азия, включающая Китай, Японию, Северную и Южную Корею, Тайвань и прилегающие акватории, является, пожалуй, одним из самых нестабильных и конфликтогенных регионов мира. Стратегическая неопределенность и геополитическая напряженность, усугубляемые нерешенными историческими проблемами и взаимным недоверием, препятствуют выработке общего подхода к обеспечению региональной безопасности. Как Вы оцениваете дипломатическую обстановку и обстановку в сфере безопасности в Северо-Восточной Азии? Как сочетать региональную экономическую взаимозависимость с региональным сотрудничеством в области политики и безопасности? Как продвигается дискуссия о многостороннем сотрудничестве в регионе? Каковы перспективы создания многосторонней структуры безопасности в Северо-Восточной Азии?
Ответ 3 — На протяжении многих лет различные страны субрегиона выдвигали предложения по созданию более прочной многосторонней структуры безопасности на основе сотрудничества, но ни одно из них пока не стало реальностью. ОБСЕ, как уже говорилось, может быть особенно актуальна для Северо-Восточной Азии, где пересекаются интересы некоторых великих держав мира. Этот субрегион Восточной Азии представляет собой самостоятельный комплекс безопасности, но, как уже отмечалось, не имеет полноценного институционального форума для обсуждения проблем безопасности. Интерес к созданию форума по безопасности, как представляется, хотя бы потенциально связан с шестисторонними переговорами более чем десятилетней давности. Я настроен более оптимистично, если выйти за рамки предпосылки вопроса: Северо-Восточная Азия не является нестабильной. Северная Корея настроена воинственно, но понимает, что у нее нет ни обычных, ни асимметричных сил, чтобы реально угрожать Южной Корее (за исключением ядерного оружия). И из-за уверенности в ответных последствиях Северной Корее нет смысла применять ядерное оружие, хотя угрожать его применением имеет смысл. Исходя из этого, можно рассмотреть вопрос о мерах укрепления доверия (МД).
МД — это меры безопасности, разработанные в 1970-х годах во время холодной войны. МД использовались для того, чтобы избежать военных конфликтов, возникающих из-за внезапных инцидентов или непонимания намерений другой стороны. В настоящее время они являются унаследованной основой политики безопасности в Европе и других странах, которая, по общему признанию, преодолевается путем выхода из различных договоров или соглашений — взять, например, Договор по открытому небу, который воплощал в себе дух транспарентности. Такие меры, как раскрытие информации, нормативное регулирование и улучшение коммуникаций, часто являются первыми шагами. Более того, они могут быть эффективны даже в тех случаях, когда стороны враждебно настроены по отношению к другой стороне, а заинтересованные лица стремятся предотвратить эскалацию конфликта. Для создания МД по предотвращению морских и воздушных конфликтов в регионе Восточной Азии необходимо, чтобы три страны начали свои усилия с работы над общей целью и сглаживания текущих конфликтов из-за спорных территорий и вод, при этом не меньшее значение придается долгосрочному общению и сотрудничеству.
Я признаю, что нынешняя обстановка указывает на практически полный крах многих европейских МД на практике. Они действительно обеспечивали значительное сотрудничество, когда напряженность не была такой острой, как сегодня в связи с Украиной и более диффузной многополярной конкуренцией. Тем не менее, я считаю, что построение МД между тремя странами-участницами саммита может быть завершено в следующих аспектах (и, возможно, в других). Обмен персоналом: Цель обмена персоналом — показать, что, несмотря на различие целей, каждый из них обладает достаточным профессиональным контролем над своими действиями и будет принимать рациональные решения, избегая эмоциональных, враждебных реакций. Другими словами, это свидетельствует о том, что обе стороны способны работать вместе для реализации общих интересов. Укрепление «диалогов на втором треке». Из-за «чувствительной» истории и территориальных вопросов между тремя странами диалог на правительственном уровне иногда бывает достаточно сложным. Поэтому большое значение придается диалогам «второго пути», устанавливаемым между учеными, от которых ожидается проведение совместных исследований, способствующих углублению взаимопонимания и выработке конструктивных предложений для правительств.
Продвижение вперед и за пределы шестисторонних переговоров часто упоминалось как туманная возможность, обусловленная каким-то еще не достигнутым успехом или прорывом в дипломатическом заключении. Возможно, на этом саммите шестисторонние переговоры отодвинуты на второй план, а внимание сосредоточено на том, как Северо-Восточная Азия может извлечь наибольшую пользу из активизации обменов с трехсторонними партнерами (Япония, Южная Корея, США), а также использовать инструменты предотвращения конфликтов и управления кризисами для противодействия возникающим вызовам. Несмотря на то что окружающие страны, а также весь Азиатско-Тихоокеанский регион в настоящее время приобщаются к превентивной дипломатии применительно к внутри- и межгосударственным конфликтам, основная работа велась до саммита в рамках Регионального форума АСЕАН. Саммит открывает новые возможности для создания многосторонней структуры безопасности, и я надеюсь, что перспектива развития многостороннего сотрудничества может привести к формированию постоянного секретариата.
Томас Вухте — основатель организации «Лидерство в области многостороннего сотрудничества и взаимодействия» (GCMCC), базирующейся в районе Вашингтона (округ Колумбия) и Бангкока.