اسلام عبد المجيد عيد
تعد ظاهرة الإدارة الدولية للأقاليم ظاهرة قديمة نسبيا ظهرت فى القرن التاسع عشر، فعلى سبيل المثال مدينة كراكوف البولندية والتى خضعت فى القرن التاسع عشر لإدارة كلا من النمسا وروسيا وبروسيا، ثم فى القرن العشرين مدينة دانزينغ والتى كانت تحت إدارة ثلاثة دول وهم بريطانيا وفرنسا وإسبانيا بموافقة أممية حينها من عصبة الأمم، ثم مدينة تريست عام 1947 والتى وضعت تحت إدارة مجلس الأمن الدولي، لكن خلال العقدين الماضيين تطورت الظاهرة وبالتحديد فى عام 1999 فى أثناء النزاعات التى كانت قائمة حينها فى كوسوفو وتيمور الشرقية، و من خلالها لم تعد تطبق الإدارة الدولية على المدن فقط بل الأقاليم والدول العاجزة عن السيطرة على نطاقها الجغرافي الذى تقع فيه ، وبالتالي بدأت الأمم المتحدة بالقيام بعملية إدارة هذه الأقاليم كبديل عن الحكومة المحلية، حيث تسيطر فى الغالب الإدارة التى عينتها الأمم المتحدة على الثلاث السلطات الرئيسية الموجودة بالإقليم وهى (التنفيذية والتشريعية والقضائية)، وتكون مهمتها الأساسية هى العمل على إعادة الأمن والإستقرار السياسي والإجتماعي للإقليم، ومن ثم إعادة إعمار الإقليم لبناء دولة جديدة قوية ذات سيادة وشرعية دولية.
ويعود أساس ظهور هذه الظاهرة إلى مرحلة ما بعد الحرب الباردة وسقوط الإتحاد السوفييتي، وتحول النظام العالمي من نظام ثنائي القطبية إلى نظام أحادي تقوده قوة عظمي هى الولايات المتحدة الأمريكية، وهو ما انعكس على تحول نموذج الصراع فى العالم، من صراعات ثنائية بين الدول وبعضها، إلى صراعات داخلية، لينتج عنها تحول الفرد إلى وحدة التحليل الرئيسية فى العلاقات الدولية بدلا من الدولة، خاصة مع ظهور العولمة وتحول العالم لما يطلق عليه (القرية الكونية).
سببت هذه النزاعات الداخلية إبادات عرقية جماعية، خاصة فى دول الإتحاد اليوغسلافي السابق ونخص منها إقليم كوسوفو، فقامت الأمم المتحدة بتدشين مفهوم يعرف بالتدخل الإنساني وذلك من أجل حماية حقوق الإنسان ووضع حد للإنتهاكات الجسيمة والتى من شأنها أن تؤثر على السلم والتعايش بين شعوب المنطقة خاصة فى منطقة البلقان متعددة الأعراق والديانات، وهو ما اضفى شرعية للتدخل الأممي فى إقليم كوسوفو
أولا: تعريف الإدارة الدولية للأقاليم
منذ ظهور المفهوم ولاتزال هناك حالة من الجدل حول تعريف موحد له، لذا تعددت التعاريف المفسرة لظاهرة الإدارة الدولية للأقاليم.
تعريف ريتشارد كابلان:
يعرفها كابلان فى كتابه والذى صدر فى عام 2005 بعنوان:
(International Governance of War-Torn Territories: Rule and Reconstruction)
بأنها “هيئة دولية تشكلت رسميا، وقد اسندت لها مسئولية تولي الوظائف الأساسية لحكم الدولة أو الإقليم بصورة مؤقتة، وتمثل الإدارة الدولية فى سياق بناء السلام، وتعد بمثابة إستجابة دولية للنزاع الداخلي تكون فيه الأطراف المتنازعة غير قادرة على التوصل لتسوية سليمة”
وايضا قدم كابلان فى كتابه ستة وظائف أساسية للإدارة الدولية للأقاليم ومنها:
1-تأسيس وحفظ النظام العام من خلال توليها لمسئولية فرض القانون، تنظيم وتدريب الشرطة المحلية، تطوير القوانين والحفاظ على إستقلال وسيادة المؤسسة القضائية.
2-توفير المساعدة الإنسانية للمتضررين من النزاعات والصراعات الداخلية.
3-العمل على إعادة اللاجئين والنازحين لمناطقهم، وصهرهم ودمجهم فى المجتمع الجديد، الذى يقوم على حماية الحريات وحقوق الإنسان.
4-أداء الوظائف الإدارية والمدنية الرئيسية فى الإقليم، والعمل فى إطار يتميز بالمرونة والحركية بعيدا عن البيروقراطية التى يشوبها الجمود.
5-تطوير المؤسسات السياسية المحلية بالإقليم، ويشمل ذلك الإعداد لإنتخابات ديمقراطية تتميز بالنزاهة والشفافية، وبناء مجتمع مدني فعال يستطيع عرض مطالب الشعب بصورة أوضح للحكومة الجديدة.
6-إعادة هيكلة الإقتصاد المحلي وبناءه من جديد على أسس سليمة، بالإضافة لدعم عملية التنمية الإقتصادية وتوفير المقومات اللازمة من أجل ذلك.
تعريف رالف وايلد:
وذلك فى كتابه الذى صدر عام 2008، وهو بعنوان:
)International Territorial Administration: How Trusteeship and the Civilizing Mission Never Went Away(
” هى بمثابة آلية إستراتيجية تمارس من خلالها الجهات الفاعلة الدولية (المنظمات الدولية) السيطرة والحكم فى إقليم معين بالقيام بدور الحكومة المحلية بالإقليم”.
تعريف كارستن ستان:
يعرف ستان الإدارة الدولية للأقاليم بأنها: ” ممارسة عملية الإدارة الفعلية للإقليم من جانب كيان ومنظمة دولية وذلك لحساب هذا الإقليم الذى يخضع للإشراف الدولي، من أجل المساعدة الإنسانية والإجتماعية للسكان المتضررين”.
من هنا نستنج أن، الإدارة الدولية للأقاليم، هى عبارة عن تواجد عسكري ومدني أممي ممثل فى إدارة تقوم الأمم المتحدة بتعيينها، بهدف إحلال الأمن والإستقرار بالإقليم وبالتالي إعادة إعماره، من خلال تكثيف الجهود الدولية لإصلاح الإقتصاد وتطوير المؤسسات السياسية، وتطوير منظمات المجتمع المدني لضمان بيئة ديمقراطية سليمة وحماية حقوق الإنسان، وذلك فى إطار السعي لتحقيق المرحلة الثالثة من مراحل حل النزاع وهى بناء السلام، إستجابة للدول المتضررة من النزاع لكونها عاجزة سياسيا وعسكريا.
ثانيا: الإطار القانوني لعمل الإدارة الدولية للأقاليم:
يتضمن ميثاق الأمم المتحدة العديد من النصوص والتى تعد الأساس القانوني لإنشاء الإدارة الدولية للأقاليم:
1-بموجب المادة 11 من ميثاق الأمم المتحدة، يمكن للجمعية العامة للأمم المتحدة إنشاء إدارة دولية للإقليم وذلك بشرط موافقة الدولة المعنية، كما أن للجمعية العامة الحق فى مناقشة أى مسألة تتعلق بحماية الأمن والسلم الدوليين، والمقدمة إليها من أى عضو فى الأمم المتحدة أو مجلس الأمن الدولي، وايضا عمل توصيات بخصوص هذه المسائل لأعضاء الأمم المتحدة أو مجلس الأمن أو كليهما سويا، لكن الجمعية العامة غير مخولة بتقرير شن عمل عسكري وذلك وفقا لنفس المادة
2-الفصل السادس من الميثاق يخول مجلس الأمن الدولي أن يوصي بالطرق والإجراءات اللازمة لتسوية النزاعات الدولية، ايضا بشرط موافقة الدولة المعنية، كما يرجى الأخذ بالإعتبار أن مجلس الأمن ممنوع من إتخاذ أى إجراء يتعارض مع الإختصاص الداخلي للدولة المعنية، إلا بموافقة صريحة من الدولة، ويأتي هذا النص بموجب المادة 40 من الميثاق، والتى تحدد عمل مجلس الأمن الدولي فى حالة رفض الأطراف الداخلية المتنازعة للتدابير التى وضعها مجلس الأمن.
ولكن إذا ما نظرنا للمادة 42 من الميثاق ، سنجد ما يشبه التناقض مع الفصل السادس، حيث تخول هذه المادة مجلس الأمن الدولي صلاحية فرض الترتيبات اللازمة لتسوية النزاعات الدولية دون موافقة الدولة المعنية وبطرق قسرية تشمل الجانبين العسكري وغير العسكري، وذلك فى حالة إذا ما رأى مجلس الأمن أن النزاع يمثل تهديد أو خرق للأمن والسلم الدوليين، وإذا ثبت أن المادة 41 لم تف بالغرض، فى هذه الحالة يجوز لمجلس الأمن إنشاء إدارة دولية للإقليم.
بالنظر إلى حالة كوسوفو، فقد آذن مجلس الأمن الدولي فى قراره رقم 1244 بتاريخ 10يونيو 1999، للأمين العام بالحق فى إنشاء وجود دولي فى كوسوفو، تمثل فى بعثة الأمم المتحدة للإدارة الإنتقالية فى الإقليم، بهدف توفير إدارة مؤقتة يحظي من خلالها شعب كوسوفو بإدارة ذاتية، وخول مجلس الأمن للبعثة السلطة على إقليم وشعب كوسوفو، بسلطاته الثلاث ( التنفيذية والتشريعية والقضائية) وهو ما يعني إتباع الإدارة الدولية هنا لعملية الحوكمة الحصرية وذلك بسبب وضع جميع المهام الحكومية على عاتق الفاعل الدولي، والتى استمرت بكوسوفو لمدة تزيد عن 8سنوات، وذلك يرجع لغموض الأهداف لدي الإدارة الدولية، وعدم وضوح رؤيتها لمستقبل الإقليم.
من هنا نجد أن ظاهرة الإدارة الدولية للأقاليم تستند إلى أسس شرعية نص عليها ميثاق الأمم المتحدة، وتتضمن ايضا عدة مبادئ توضح طبيعة هذه الإدارة ونظام عملها، ولكن نلاحظ ايضا تعارض فى طريقة التعاطى مع قيام الإدارة الدولية سواء من جانب الجمعية العامة للأمم المتحدة أو مجلس الأمن الدولي، مما قد يجعل فى قيام الإدارة الدولية بدون طلب الإقليم المختص محل إنتهاك للسيادة وخرق محتمل لحقوق شعب الإقليم.
ثالثا: العقبات التى تعيق عمل الإدارة الدولية للأقاليم
1-إضطلاع الإدارة الدولية غير الكافي بحالة الإقليم الذى تعمل فيه:
فيجب قبل إتخاذ مجلس الأمن الدولي قرار بإنشاء إدارة دولية، ينبغي على هذه الإدارة أن تكون مدركة تماما لإحتياجات الإقليم وظروفه السياسية والإجتماعية والمدة الزمنية لوجود هذه الإدارة واللازمة لضمان تسليم السلطة بشكل ديمقراطي، وأن يكون منصوص على ذلك فى تفويض مجلس الأمن الدولي أو الجمعية العامة للأمم المتحدة، حتى لا يتكرر ما حدث فى كوسوفو، والذى تأجل تسليم السلطة بها لعام 2008 وهو العام الذى تم الإعتراف فيه بإستقلال كوسوفو، رغم الوعود المستمرة بإعطاء الإقليم إستقلاله منذ إعلان قيام الإدارة الدولية بها عام 1999، وهو ما كان متعارضا مع رغبة صربيا التى لم تعترف حتى الآن باستقلال كوسوفو وذلك بالإضافة لحليفتها روسيا.
2-التفويض الواسع للسلطة لصالح الإدارة الدولية للإقليم:
قد يؤدي التفويض الواسع للإدارة إلى زيادة إحتمالية إرتكاب الإدارة للأخطاء والتجاوزات بحق مواطني الإقليم، فتحكم الإدارة بسلطات الدولة الثلاث سيضعها فى موضع الحكومات السلطوية، وهو بالتالي ما سيجعل العلاقة بين الإدارة وشعب الإقليم فى موضع الشك، فبالتأكيد ستفقد الإدارة ثقة الشعب، كما أنها ستقلل من ثقة المجتمع الدولي عامة بما تقدمه الأمم المتحدة من حلول للنزاعات والصراعات وبطبيعة عمل الإدارة الدولية للأقاليم.
3-إفتقاد الإدارة الدولية للمسائلة القانونية:
فالفصل السابع الذى ينص على الإحتكام لرأى مجلس الأمن دون اللجوء لرأى الدولة المختصة بالتدخل إذا ما اقتضى الأمر ذلك، تفتقر المادة هنا للتوضيح القانوني للدور الرقابي المفترض على عمل الإدارة الدولية، مما يجعل عملية الحفاظ على حقوق الإنسان التى يتدخل على إثرها مجلس الأمن محل الشك، وهو ما يعرضها للنقد من قبل البعض بوصفها إحتلال بصيغة جديدة تحت إسم الديمقراطية، وإرغام الدول على إتباع أسلوب الحكم الغربى، والذي قد لا يتلائم مع حالة بعض الدول خاصة إذا ما كانت هذه الدول متعددة العرقيات والأديان كما حدث فى العراق بعد الإحتلال الأمريكي عام 2003، حيث لازال العراق حتى الآن يعانى من مبادئ الدستور الذى ساهم فى وضعه بول بريمر (الحاكم المدني للعراق سابقا)، وهو ما أدى لوضع البلاد كفريسة للمحاصصة والنزاعات الطائفية التى راح ضحيتها آلاف العراقيين، وجعلت من بلد به ثاني أكبر إحتياطيات النفط فى العالم، إلى بلد منهار إقتصاديا ويعاني من إرتفاع معدلات البطالة وعاجز عن دفع رواتب موظفيه.
4-خضوع الإدارة الدولية فى بعض الأحيان لضغط القوى العظمى:
فكما حدث فى كوسوفو، كان هناك ضغط أمريكي وغربي قوي على الإقليم حتى ينصهر مع المبادئ الليبرالية الغربية والإقتصاد الرأسمالي الحر، فى المقابل لم يحدث فى الإقليم أى تطور يذكر على الصعيد الإقتصادي والإجتماعي كما كان مفترضا، وذلك ما أشار إليه مستشار البيت الأبيض لشئون البلقان “كارلس إنجلز” حيث صرح عام 2008 : “إن تحديد الوضع النهائي لكوسوفو يجب أن يكون على أساس ما قامت به المؤسسات الكوسوفية من تطبيق للمعايير الغربية التى وضعت لها”، وبالتالي فإن مثل هذه الضغوط التى يفرضها الغرب على عمل الإدارة الدولية يعرض بكل تأكيد نزاهة وشفافية عمل الإدارة للخطر.
خاتمة:
مما لاشك فيه أن ميثاق الأمم المتحدة تضمن العديد من النصوص التى تقضي بشرعية إقامة إدارة دولية للأقاليم، بل أن القواعد العرفية بمقتضى القانون الدولي العام توجب على المجتمع الدولي التدخل لتسوية وحل النزاع خاصة إذا كان سيترتب عليه تهديد لحالة السلم والأمن الدوليين، وقد يشكل ذلك إنتهاكا صارخا لحقوق الإنسان.
فبالعودة لنظرية الإختصاصات الضمنية يجوز للمنظمات الدولية مباشرة إختصاصات ضمنية لم تكن موجودة كتابيا فى الميثاق المؤسس للمنظمة، وذلك من أجل كون ذلك ضروريا لتحقيق أهداف المنظمة مثل ما تنص عليه المادة الثانية، الفقرة رقم 7 من ميثاق الأمم المتحدة، وبناءا عليه يمكن للمنظمة الدولية التدخل فى شئون الدولة الداخلية، إذا ما ثبت إنتهاكها لحقوق الإنسان ومبادئ القانون الدولى.
ولكن على الرغم من ذلك، نجد أن المواد التى نصت على عمل الإدارة الدولية للأقاليم تبقى محاطة بالغموض، فهى لم تنص على حدود زمنية واضحة لعملها، كما أنها لا تملك المعلومات الكافية عن طبيعة الوضع الذى توجد به الدولة، مما يجعل عملها معقدا للغاية، حيث أن تحكمها بالسلطات الثلاث يفرض عليها ضغوط كبيرة لم يكن لدى البنود التى نص عليها ميثاق الأمم المتحدة القدر الكافى من الإجراءات للتعامل معها بشكل صحيح.
وبالعودة لتوقيت ظهور هذه الظاهرة، نجد أنها كانت عرضة للأهواء وسيطرة الطرف الأقوى حينها وهى الولايات المتحدة وحلفائها الغربيين وبالتحديد فى الفترة من نهاية التسعينيات وبداية الألفية الجديدة، فكما تم إستعمالها فى كوسوفو من أجل نشر القيم الغربية وإدخال الإقليم فى سياق النظام الرأسمالي العالمي، كانت هناك غاية أكبر وهى تمزيق يوغسلافيا الشيوعية السابقة، ومن ثم تقسيم صربيا الوريث الأكبر للإتحاد اليوغسلافي حيث كانت كوسوفو فعليا أحد أقاليم صربيا، وذلك قد يكون أحد أسبابه هى بلا شك العلاقة القوية بين صربيا وروسيا الخصم الأبرز لواشنطن.
لكن فى النهاية، لا يمكن التقليل من دور الإدارة الدولية للأقاليم كعامل أساسي يجسد مفهوم التدخل الإنساني، وذلك من أجل وقف النزاعات الدموية والإبادات العرقية التى قد تؤدي بكل تأكيد لضرب الإستقرار الدولي، وذلك فى إطار مساعدة الدول والأقاليم العاجزة او الفاشلة بعد انتهاء النزاع وهذا من أجل إستكمال عملية بناء السلام، والعمل على المضي قدما فى التنمية الإقتصادية للإقليم، والوصول لنظام سياسي سليم يقوم على المشاركة والتعايش السلمي.
المراجع باللغات الأجنبية:
Anne ,Laure Chaumentte « Les administratoins internatoinales de territoires au kosovo et timor : expérimentatoon de la
fabrication d’ un état » juspoliticun, n13
(International Governance of War-Torn Territories: Rule and Reconstruction, oxford university press,2005, p30-35)
Conceptualing administration of Territory by international Actors, European, journal, volume, 21,issue,1,1 february, 2010.
P 221 -244.
De BE (2009) Post-conflict Administrations in International Law: International Territorial Administration, Transitional Authority and Foreign Occupation in Theory and practice.
Willner-Reid M (2005) Post-Colonial Governments of Leading Strings: The Legitimacy and Accountability of International Transitional Administrations. Second Semester University: Coimbra, Portugal.
المراجع باللغة العربية:
موقع يونميك، قسم السلم والأمن التابع لإدارة شؤون الإعلام بالتعاون مع إدارة عمليات حفظ السلام: بعثة الأمم المتحدة للإدارة المؤقتة في كوسوفو،
www.org/fr/peacekeeping/missions/background.html
أحمد عمرو، الأسباب الخفية وراء استقلال كوسوفا، مجلة العصر، موقع طريق الإسلام، 2008
https://ar.islamway.net/article/2827
سامية بن حجاز، مدخل مفاهيمي للإدارة الدولية للأقاليم، مقياس الإدارة الدولية للأقاليم، محاضرات مقدمة لطلبة السنة الثانية ماستر، تخصص إدارة دولية،
.2018 / قسم العلوم السياسية، جامعة باتنة، 2017
إسلام عبد المجيد عيد أكاديمي وباحث سياسي ومختص بشئون الشرق الأوسط